Nowa ustawa o Publicznym Transporcie Zbiorowym pod lupą – Michał Dębiec / Komunikacja Publiczna

Data: 26 lipca 2011

Walka z dyskryminacją osób niepełnosprawnych w dostępie do budynków publicznych, informacji, edukacji, służby zdrowia i transportu jest wyraźnym kierunkiem w polityce Rady Europy. O ile wcześniej można było mówić, że jest to moda, dyktowana przez bogate przedsiębiorstwa prowadzące działania odpowiedzialnego biznesu, obecnie zmiany w legislacji krajów UE inspirowane są przez najwyższe organy wspólnotowe. Powstały rezolucje, które nałożyły na rządy Państw członkowskich obowiązki dostosowywania prawa w konkretnych dziedzinach życia społecznego. Czy powstające nowe ustawy spełniają cele postawione przez Radę Europy? W pewnym sensie tak, bo niektóre wytyczne są uwzględniane w ustawach, choć w bardzo mało precyzyjny sposób. Czy nowa ustawa o Publicznym Transporcie Zbiorowym ma szanse zniwelować dyskryminację osób niepełnosprawnych w dostępie do usług transportu pasażerskiego?

W życie weszło Rozporządzenia (WE) nr 1107/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie praw osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą.

Rozporządzenie zawiera:

• obowiązek stworzenia korzystnych warunków do podróżowania dla każdego pasażera (pkt 1),
• zakaz dyskryminacji z zastrzeżeniem względów bezpieczeństwa (pkt 2),
• asysta bez dodatkowych opłat (pkt 4),
• zasięg terytorialny uregulowań prawnych oraz standard działań na każdym lotnisku w obrębie Unii Europejskiej (pkt 5),
• dostępność nowych portów i terminali (pkt 11),
• alternatywne formy informacji (pkt 13)

Powyższe rozporządzenie jest pierwszym, tak precyzyjnym i surowym dokumentem, które pociągnęło za sobą wprowadzenie na stałe właściwych procedur.

W podobny sposób Rada Europy chciała zainspirować zmiany w sektorze transportu publicznego. W przyjętym przez Radę Europy zaleceniu nr Rec (2006)5 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich, określono cele stojące przed państwami członkowskimi w zakresie promocji praw i pełnego uczestnictwa osób niepełnosprawnych w społeczeństwie. W planie działań założono podnoszenie jakości życia osób niepełnosprawnych w Europie w latach 2006-2015. Kierunek działań nr 7 dotyczy transportu.

Cele działania:

1. zwiększenie uczestnictwa osób niepełnosprawnych w społeczeństwie poprzez wdrażanie polityki dostępnego transportu;
2. zapewnienie, by przy wdrażaniu polityki dostępnego transportu uwzględniano potrzeby wszystkich osób z różnego rodzaju dysfunkcjami i niepełnosprawnością;
3. promowanie dostępności istniejących usług transportu pasażerskiego dla wszystkich osób niepełnosprawnych i zapewnienie dostępności wszystkich nowych usług transportowych i związanej z nimi infrastruktury;
4. Promowanie wdrażania zasady uniwersalnego projektowania w sektorze transportu.

Powyższe cele można podsumować w taki sposób: każda forma transportu pasażerskiego powinna być dostępna dla osób z każdym rodzajem niepełnosprawności, ponieważ zwiększa to uczestnictwo osób niepełnosprawnych w społeczeństwie. Wypracowane standardy należy promować, aby zapewnić ich wprowadzanie na terenie całego państwa członkowskiego.

W punkcie 3.7. przedstawiono konkretne wymagania dla krajów członkowskich, mające na uwadze realizację celów polityki dostępnego transportu:

1. uwzględnianie zaleceń, raportów i wytycznych opracowanych i uzgodnionych przez organy międzynarodowe, w szczególności przy tworzeniu standardów, wytycznych, strategii i, jeśli jest to właściwe, ustawodawstwa, w celu zapewnienia dostępności usług transportowych i infrastruktury, włączając środowisko zabudowane;
2. monitorowanie i przegląd procesu wdrażania polityki dostępnego transportu;
3. zapewnienie, by operatorzy transportu publicznego włączyli obowiązkowe szkolenie uświadamiające w zakresie problemów niepełnosprawności do standardowych kursów szkoleniowych dla osób zajmujących się świadczeniem usług transportowych;
4. promowanie wprowadzania i przyjmowania krajowych wytycznych w zakresie dostępnych usług transportowych, zarówno dla operatorów transportu publicznego, jak i prywatnego;
5. tworzenie procedur współpracy i konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi, w szczególności włączając w to odpowiednie agencje rządowe, usługodawców i grupy zainteresowania problemami niepełnosprawności, w celu ukierunkowania polityki i planowania na rzecz dostępności usług transportowych;
6. popieranie i zachęcanie prywatnych operatorów usług transportowych do świadczenia dostępnych usług;
7. zapewnienie dostępności informacji o usługach transportu publicznego, w miarę możliwości w różnych formach i poprzez różne systemy komunikacji, aby dotrzeć do osób niepełnosprawnych;
8. zachęcanie do projektowania innowacyjnych programów, które wspierałyby osoby niepełnosprawne, mające problemy z korzystaniem z transportu publicznego, w korzystaniu z własnych środków transportu;
9. zapewnienie, by zwierzęta towarzyszące osobom niepełnosprawnym (np. psy-przewodnicy) były wpuszczane do środków transportu publicznego;
10. zapewnienie świadczenia usług parkingowych i ochrony urządzeń parkingowych dla osób niepełnosprawnych z ograniczoną mobilnością;
11. uznanie szczególnych wymagań osób niepełnosprawnych przy opracowywaniu podstawowych dokumentów na temat praw pasażerów;
12. ochrona prawna osób niepełnosprawnych przed dyskryminacją w dostępie do transportu;
13. zapewnienie, by procedury bezpieczeństwa i postępowania w sytuacjach kryzysowych nie powodowały dodatkowej nierówności osób niepełnosprawnych.

Powyższy plan działań dotyczy lat 2006 – 2015, czyli czasu zostało niewiele. Wciąż brakuje w Polsce wdrożeń i działań, spełniających cele Rady Europy, która będzie o tym informowana raportami, tworzonymi przez organizacje działające na rzecz osób niepełnosprawnych. Nie opracowano odgórnych precyzyjnych procedur i standardów dostępności transportu publicznego, brakuje prawnej ochrony przed dyskryminacją w dostępie do transportu publicznego, a rozwiązania wprowadzane przez gminy zbyt często nie są konsultowane z przedstawicielami wszystkich rodzajów niepełnosprawności, co skutkuje niestety brakiem dostępności.

Czy nowa ustawa o Publicznym Transporcie Zbiorowym podtrzymuje kierunek nadany przez Radę Europy?

Nowa ustawa o Publicznym Transporcie Zbiorowym

Sejm Rzeczpospolitej Polskiej ochwalił 29 listopada 2010 roku ustawę o Publicznym Transporcie Zbiorowym, którą senat zatwierdził 16 grudnia 2010 roku. Prezydent Bronisław Komorowski podpisał ją 23 grudnia 2010 roku i właśnie wchodzi w życie.

Ustawa jest dużym dokumentem, który porządkuje przepisy transportu pasażerskiego, wprowadzając równocześnie kilka procedur planowania i strategii systemów komunikacyjnych. W „Przepisach ogólnych” czytamy: Ustawa określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej.

W ustawie znajdują się zapisy, które sygnalizują rolę osoby niepełnosprawnej jako uczestnika „zrównoważonego rozwoju transportu publicznego”, rozumianego jako proces uwzględniający oczekiwania społeczne dotyczące zapewnienia powszechnej dostępności do usług publicznego transportu zbiorowego, zmierzający do wykorzystywania różnych środków transportu, a także promujący przyjazne dla środowiska i wyposażone w nowoczesne rozwiązania techniczne środki transportu.

Rozdział 2 –„ Plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”

Art. 12.

2. Przy opracowywaniu planu transportowego należy uwzględnić w szczególności:

4) potrzeby zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w szczególności potrzeby osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, w zakresie usług przewozowych;

Powyższy przepis nakazuje organizatorom transportu publicznego szczególną dbałość o potrzeby osób niepełnosprawnych – niestety nie precyzuje jakie są to potrzeby, ani nie wskazuje odrębnego dokumentu, który określałby tę lukę. W sytuacji nie doprecyzowania takiego zapisu, powstaje pole do swobodnej interpretacji, co ma raczej ujemny skutek dla dostępności. Wyobrażam sobie, że wyposażony w dobrą wolę urzędnik organizujący transport na podległym terenie byłby ciekawy jak ma wypełnić wolę ustawodawcy, wyrażoną w Art. 2 pkt 4. Radzę mu zatem, by brak precyzyjnych przepisów nie zastępować własnym wyczuciem, tylko próbować skontaktować się z osobami niepełnosprawnymi śledzących tematykę dostępności transportu – taka konsultacja byłaby nie tylko wskazana z uwagi na zalecenie Rady Europy, ale także prowadziłaby do funkcjonalnych rozwiązań, nie pomijających żadnego rodzaju niepełnosprawności.

Bywa, że pojazd z naklejką przedstawiającą człowieka na wózku nie jest dostępny nawet dla osób na wózku, a co dopiero dla osób niewidomych lub niesłyszących. Wbrew ogólnemu schematowi myślenia, dostępność dla jednego tylko rodzaju niepełnosprawności nie jest pełnym dostosowaniem i realizacją polityki zrównoważonego rozwoju transportu publicznego.

Rozdział 3 – „Organizowanie publicznego transportu zbiorowego”

Art. 21.

1. Przy udzielaniu zamówienia publicznego na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia można uwzględnić w szczególności normy jakości i powszechną dostępność świadczonych usług, w tym:

2) rozwiązania techniczne zastosowane w środkach transportu służące zwłaszcza zapewnieniu ochrony środowiska oraz dogodnej obsługi pasażerów, w tym osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej;

3) standard wyposażenia środków transportu.

Powyższe przepisy podpowiadają organizatorom transportu zbiorowego umieszczenie w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) wszystkich wytycznych dla przewoźnika, które powinna spełniać usługa przez niego wykonywana. Wprawdzie ustawodawca nie nakazał stawiania w SIWZ takich zapisów (wskazał jedynie na taką możliwość), ale zdecydowanie powinny się one w znaleźć w tym dokumencie. Praktyka gmin, które stosują przyjazne niepełnosprawnym i precyzyjne zapisy w SIWZ pokazuje, że przewoźnicy chcąc wygrać przetarg na daną linię i realizować na niej przejazdy, uwzględniają specjalne wymogi podczas wymiany taboru. To jest najistotniejsza motywacja dla przewoźnika, by kupił dostępny środek transportu od producenta, który dzięki takim zamówieniom poszerza ofertę o coraz bardziej nowoczesne i dostępne wyposażenie taboru.

Jeśli zapisy w SIWZ pochodzą z wiedzy nabytej od samych osób niepełnosprawnych, cały łańcuch zamawiających nauczy się które systemy i urządzenia są pomocne, a w które nie warto inwestować.

Art. 25.

3. W umowie, o której mowa w ust. 1, określa się w szczególności:

5) wymagania w stosunku do środków transportu, w tym dotyczące wprowadzania nowoczesnych rozwiązań technicznych, a także ich dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej zdolności ruchowej;

Jeżeli SIWZ będzie zawierał wymogi odnośnie usługi przewoźnika, niwelujące bariery w korzystaniu ze środków transportu przez osoby niepełnosprawne, te same zapisy powinny być wymienione w umowie na świadczenie usługi przewozowej. Jest to istotne, ponieważ zabezpiecza organizatora transportu przed pretensjami i roszczeniami dyskryminowanych pasażerów. Jeżeli na linii pojawią się niedostosowane pojazdy – jest możliwość wypowiedzenia umowy przewoźnikowi, z uwagi na nierealizowanie postanowień.

Art. 46.

3. Minister właściwy do spraw transportu może określić, w drodze rozporządzenia, wzór i sposób oznakowania środków transportu, którymi są wykonywane przewozy o charakterze użyteczności publicznej, uwzględniając konieczność ujednolicenia oznakowania środków transportu w przewozach o charakterze użyteczności publicznej i zapewnienia możliwości identyfikowania tych przewozów.

Powyższy zapis nie wskazuje właściwych form oznaczeń, ale daje możliwość właściwemu ministrowi do wydania instrukcji lokalizowania oznaczeń linii, co może bardzo ułatwić podróżowanie osobom słabowidzącym. Środowiska osób niepełnosprawnych już od kilku lat zwracają uwagę na chaos oznaczeń, brak jednolitego umiejscowienia informacji o numerze linii, trasie i kierunku.

Art. 62.

1. Kto wykonuje regularny przewóz osób, w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej w transporcie drogowym, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Powyższy zapis oznacza, że za niespełnianie warunków ustawy grożą sankcje. Ponieważ wiele kwestii nie zostało w niej doprecyzowanych, nie wiadomo, czy za organizowanie i realizowanie niedostępnych dla osób niepełnosprawnych kursów będzie można zaskarżać organizatora lub operatora transportu. Na pewno jednak organizacje działające na rzecz osób niepełnosprawnych będą sygnalizować problemy z dostępnością. Obecnie niewidomy Filip, który wpadł pod nadjeżdżające metro w Warszawie z powodu braku zabezpieczeń, wniósł do sądu pozew przeciwko zarządcy metra o odszkodowanie. Wyrok w tej sprawie będzie znaczący ponieważ może otworzyć drogę do egzekucji praw pasażerów. Z całą pewnością też taniej i sprawniej jest od początku zaplanować dostępne dworce, przejazdy, przystanki – niż później poprawiać (narażając się także na karę finansową).

Art. 66.

W ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.15) wprowadza się następujące zmiany:

4) w art. 14 ust. 2 otrzymuje brzmienie: „2. Przewoźnik powinien podejmować działania ułatwiające podróżnym, w szczególności osobom o ograniczonej zdolności ruchowej oraz osobom niepełnosprawnym, korzystanie ze środków transportowych;

Zastępowany przepis wyglądał tak:

Art. 14.

Przewoźnik jest obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi. Przewoźnik powinien podejmować działania ułatwiające korzystanie ze środków transportowych, punktów odprawy, przystanków i peronów osobom niepełnosprawnym, w tym również poruszającym się na wózkach inwalidzkich.

Po raz kolejny przepis nie precyzuje co oznacza „działanie ułatwiające korzystanie ze środków transportu”, a więc nie wiadomo jak można skorzystać z tego zapisu. Operator, który np. wprowadzi jedynie właściwą kolorystykę wnętrz dla osób słabowidzących może już spocząć na laurach, ponieważ podjął „działanie ułatwiające”.

Starszy przepis znacznie dokładniej wskazywał na obszary, w których wsparcie dla osób niepełnosprawnych jest nieodzowne. Pomimo istnienia wcześniejszego przepisu, nie osiągnięto celu jakim jest zwiększenie dostępności peronów, przystanków i podróżowania. Może to być spowodowane brakiem kontroli ze strony Państwa oraz małej aktywności środowiska niepełnosprawnych.

Ustawa o Publicznym Transporcie Zbiorowym nie stała się odpowiedzią na rezolucję Rady Europy, mimo iż uchwalono ją cztery lata po tym dokumencie. Oznacza to niestety dalszą walkę osób niepełnosprawnych z barierami bez wsparcia prawa i Państwa. Wspomniana ustawa nie nakłada obowiązku konsultacji z osobami niepełnosprawnymi, co osobiście uważam za największą wadę i niezgodność z rezolucją. Brak takich zapisów oznacza, że zwiększaniem dostępności transportu zajmą się samodzielnie osoby, które nie potrafią obiektywnie stwierdzić co jest dostępne, a co nie. Pamiętam rozmowę z pewnym przedstawicielem operatora transportu publicznego, który od razu zastrzegł się, że na jego terenie transport jest zadowalająco dostępny. Nie podzielałem tej radości i opinii – wskazałem na liczne bariery, problemy, niebezpieczeństwa. Wniosków z tej rozmowy nie wyciągnięto, bo nie zmieniło się podejście operatora. Takie niestety są częste reakcje, po których wnioskuję, że moi rozmówcy mają nikłe pojęcie o „dostępnym transporcie publicznym”. Powtórzę to, co staram się przekazać każdemu, kto orientuje się w tematach komunikacyjnych – zwiększenie dostępności dla osób niepełnosprawnych jest również zwiększeniem dostępności dla innych pasażerów, zwłaszcza starszych. Rozwiązania mogą służyć nam wszystkim, podnosząc bezpieczeństwo i satysfakcję z naszych podróży. Dostrzegają to instytucje wspólnotowe, nasz ustawodawca niestety nie kreuje skutecznych narzędzi dla dostępności.

Autor: Michał Dębiec
Źródło: „Komunikacja Publiczna” I/2011